南阳市中级人民法院 2018年度全市法院行政案件司法审查报告

2018年,在党委领导、人大监督、政府支持、政协民主监督和社会各界的关心支持下,全市法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标,依法履行行政审判职责,有效化解行政争议,积极助力法治政府建设,为法治南阳建设提供了坚强有力的司法保障。为更加有效地预防和化解行政争议,维护人民群众的合法权益,监督与支持行政机关依法行政,我院对2018年度全市行政案件进行了分析总结,并就相关问题提出了改进建议,现将有关情况报告如下:

一、2018年全市法院行政案件总体情况

(一)行政诉讼案件概况。1、行政诉讼案件年度增长情况。2018年,全市法院新收一审行政诉讼案件1122件,同比增长5.85%。新收二审行政案件383件,同比持平。行政诉讼案件数量持续增长,越来越多的行政纠纷通过诉讼途径得以解决,反映了立案登记制实施以来,社会民众依法维权的意识不断增强,行政审判在化解社会矛盾过程中发挥的重要作用越来越突出。

2、我市行政诉讼案件在全省占比情况。2018年全市法院新收一审行政案件数量排名位居全省第8位,排名较上一年度下降了2个位次,占全省一审收案总数的5%。一大批行政纠纷通过诉前多元化纠纷解决机制得到化解,行政诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制已见成效。

3、行政诉讼案件类型分布情况。2018年,全市新收一审行政案件类型总体呈现多样化。其中:房屋征收行政管理124件,土地管理118件,公安管理104件,房屋登记59件,规划行政管理41件,履行法定职责40件,劳动和社会保障36件,地矿林业管理21件,工商行政管理13件,环保行政管理8件,民政、教育管理5件,税务行政管理1件,乡镇政府行政管理23件,共计593件,占新收案件数的52.9%;水利类、盐业类、医疗卫生类、烟草专卖类和金融财政类等类型案件均有涉及,约占新收案件数的3.5%,其他案件占43.6%。

4、行政诉讼案件地区分布情况。2018年,全市行政案件异地管辖工作稳步推进。全市法院一审行政诉讼收案情况是:南阳市中级人民法院284件、南阳市宛城区人民法院187件、南阳市卧龙区人民法院127件、新野县人民法院74件、南召县人民法院73件、唐河县人民法院64件、淅川县人民法院57件、社旗县人民法院47件、内乡县人民法院47件、方城县人民法院45件、邓州市人民法院39件、镇平县人民法院30件、西峡县人民法院26件、桐柏县人民法院22件。全市行政诉讼收案发展不平衡,南阳中级法院、卧龙区法院与宛城区法院成为全市行政案件主要增长源。

5、行政诉讼裁判结果情况。2018年,全市共审结一审行政案件1117件,其中:直接判决行政机关败诉182件,原告撤诉229件,行政机关一审败诉率为16.29%,较上年度下降了3个百分点,低于全省行政机关19.13%的败诉率,说明我市行政机关依法行政水平进一步得到提升。从案件类型看,败诉率相对较高的案件在履行法定职责纠纷、征地拆迁纠纷和不动产登记纠纷等领域。

(二)行政非诉案件审查概况。1、加大非诉行政执行案件的审查和执行力度。2018年,全市法院新收行政机关申请法院强制执行行政行为的案件6154件,审查准予执行5612件,案件数全省最多。非诉审查案件类型主要集中在土地、房屋征收补偿、规划、环保等四类案件,占全部非诉审查案件的38.8%。通过法院审查和强制执行,有力地支持了全市行政机关依法行政。

2、裁执分离工作成效明显。“裁执分离”是最高人民法院为破解案件“执行难”而确定的一项重要原则。该举措既有利于发挥司法专业优势、监督功能,又有利于发挥行政机关资源优势,对明确司法与行政的职能定位、确保依法强制执行意义重大。全市法院在房屋征迁、违法建筑物强制拆除等案件中积极适用,采取快立案、严审查、速裁决的模式,有力地支持了城市建设和违法建筑治理工作。2018年南阳市卧龙区、宛城区人民政府共申请执行房屋征收补偿案件47件,南阳中级法院在严格审查之后,全部依法裁定准予执行,交由政府组织实施,实现了和谐征收、依法执行。如南阳市宛城区人民政府申请强制执行的三个重大城市建设项目均得以顺利实施,取得了良好的政治、法律和社会效果。

(三)行政案件呈现的特点。1、案件进入良性发展阶段。一是案件增速放缓。已经平稳度过立案登记制实施以来的行政案件数量激增期,一些基层法院案件数量下降。二是群体性诉讼减少。2018年,全市法院新收一审行政案件中,原告一方在10人以上的群体性案件共6件,同比减少16.7%。三是不属于行政诉讼受案范围的案件大幅减少。私房政策落实、恢复公务员身份、恶意诉讼等类型的案件持续减少。

2、原告诉求更加多元。从新收的案件看,原告提出的诉讼请求更加多元,请求保障的利益种类,既包括实体权益,也包括程序权益;请求解决的纠纷类型,不局限于行政争议,还包括与行政争议相关的民事争议。全市法院认真贯彻新行政诉讼法关于完整、及时、有效救济的原则,积极回应群众司法新需求,加大调解协调力度,妥善适用履行判决、给付判决,努力将案件直接判到位、使纠纷得到实质性化解。

3、被告的分布呈现金字塔型。乡镇人民政府和县直部门作为被告的案件数量最多;市直部门和县级人民政府作为被告的案件数量次之;市级人民政府作为被告的案件数量较少,多数集中在行政复议案件类型。说明依法行政的重点和难点依然在基层。

二、行政审判重点领域工作开展情况

2018年,全市法院以人民为中心,紧紧围绕党委中心工作、服务大局、维护稳定、保障民生,认真落实司法责任制,进一步加强对各领域行政执法的司法审查,切实发挥行政诉讼监督和促进行政机关依法行政的职能,努力做细做实行政审判工作,力促实质性化解行政争议,努力为公民、法人和其他组织提供及时、有效、完整的司法救济。

(一)行政征收领域:有效保护被征收人的合法权益。2018年全市法院审理此类案件391件。土地、房屋的征收与补偿,涉及人民群众的正常生活必需和重大财产权益,一直以来都是社会关注的焦点。监督政府依法开展征收工作,完整履行征收补偿义务,切实保护被征收人的合法权益,始终是人民法院审理土地、房屋征收行政案件的宗旨。如史某等四人诉南阳市宛城区人民政府房屋征收补偿纠纷一案中,南阳中级法院多次组织双方进行调解,找准利益平衡切入点,提出多个调解方案,尽最大努力维护当事人的合法权益,最终促成双方签订了房屋补偿协议,原告申请撤回起诉,该纠纷得到彻底化解。

(二)环境资源保护领域:支持依法开展环境整治工作和保护人民群众的环境权益。近年来,人民群众环保意识不断提升,我市环境保护工作逐步加强,环保执法工作的任务和压力不断增加。随之而来的是日益增多的环保行政案件。2018年全市法院审理此类案件32件。全市法院强力支持环境整治工作,有力地保护人民群众的环境权益。

(三)营商环境领域:依法平等保护各类市场主体,维护良好的市场秩序。平等保护各类市场主体,维护市场秩序,是推动市场经济健康持续发展的重要保障。2018年全市法院审理此类案件18件。从审理的规范市场秩序的行政案件可以看出,司法裁判在维护市场监管秩序、优化法治环境方面发挥着积极的作用。如在陈某诉新野县盐业管理局、南阳市盐业管理局行政处罚纠纷一案中,南阳中级法院在审理时坚持优化营商环境、保障公平竞争的理念,支持了盐业行政管理机关的处罚行为,依法判决驳回了陈某的诉讼请求,维护了行政机关依法整治、规范市场秩序的行为。

(四)社会治理领域:注重实现涉民生行政案件的司法效果。全市法院高度重视社会治理领域涉民生行政案件的审理工作,促进行政机关提升服务意识,提高依法行政水平,切实保护人民群众应有的社会福利待遇和各项合法权益。2018年全市法院审理此类案件179件。

三、行政执法及行政应诉中存在的主要问题

(一)行政执法人员业务能力还不能适应依法行政的要求。一些执法人员在具体的行政执法活动中,没有把握好立法宗旨,综合运用现有法律法规的能力不够,忽视学法的系统性、执法的规范性、用法的准确性。尤其是对《行政强制法》的学习把握不够,不能准确予以适用。在实施行政调查、行政检查等行政强制措施时,往往简单地认为只要了解部门规章或者规范性文件即可,没有领会掌握上位法《行政强制法》的具体要求和规定。《行政强制法》是采取和实施行政强制措施和行政强制执行的总纲,行政执法活动必须遵循《行政强制法》。

(二)处置违法占地、违法建筑类案件存在重实体轻程序、重查处轻监管的问题。有的县级政府以及有关行政机关在联合实施强制拆除过程中,没有制作并送达据以执行的生效法律文书、没有进行清点并妥善保存违法建筑物内的物品等,导致被拆除人提起的行政赔偿诉讼增多。2018年全市法院审理行政强制案件23件,判决被告败诉的6件。这反映出一些行政机关在处置违法占地、违法建筑类案件时,忽视事前监管和及时查处,没有将违法行为消除在萌芽状态;待违法建筑建成后,被上级有关部门通报或者追究责任时,又开始片面追求结果,从快地拆除了违法建筑,忽视了实施拆除行为过程中应当遵守的正当法律程序、忽视了对行政相对人合法权益的保护。有的县级土地管理部门在查处土地违法案件时,在作出《责令停止违法行为通知书》之后,没有继续履行程序,没有最终结论意见,就是否予以处罚或者不予处罚的结果没有告知行政相对人,对《责令停止违法行为通知书》的效力是否持续问题认识模糊,从而引发行政相对人对《责令停止违法行为通知书》提起行政诉讼。

(三)房屋征收工作中存在的问题。近年来,随着我市城市建设快速推进,城市房屋征收工作力度加大,涉及房屋征收补偿类的行政诉讼日益增多。从2018年全市法院审理的房屋征收补偿类案件看,我市房屋征收和补偿工作逐步规范,依法征迁工作稳步推进。特别是南阳市宛城区人民政府在房屋征收补偿工作中不断改进工作,把程序规范作为检验征收工作的重要环节,成效显现。但从全市房屋征收补偿类案件的整体情况看,还存在一些不容忽视的问题。

一是征收公告不规范。公告是征收决定的法定送达方式。自公告期满,开始计算复议和起诉期限。有的市、县人民政府在发布征收决定公告时,没有及时保存公告照片或视听资料,有的照片或者视听资料没有显示何时公告,导致法院无法确定原告的起诉期限。在行政诉讼中又出现举证不能和说明不清的问题,法院只能做出不利于被告的判断,从而影响了征收的效率。

二是征收期限长。有的征收单位从征收决定作出之后,间隔多年才对被征收人作出房屋补偿决定,引发大量行政案件。征收期限过长的问题在我市一些国有土地上房屋征收项目中比较常见。为提高效率、维护公共利益,相关市、县(区)政府在作出征收决定并依法公告后,对协商不成的被征收人,应当及时作出房屋补偿决定,以免房地产市场价格发生较大变化时引起被征收人抵触不满情绪,从而增加了征收难度、形成大量行政纠纷。

三是期房安置时间长。我市发布的房屋征收方案中关于房屋产权调换的补偿方式采取的多数是期房原地安置。由于采取原地安置的方式,安置房建设的前提是征收区域内房屋征收拆除后,相关的土地出让、建设规划、建筑施工许可等手续完成后才能建设。这就需要设置安置过渡期,此期间如果过长,不但政府需要支付更多的临时安置费,还会引发被征收人怀疑、反悔等不良后果。此问题需要市、县(区)政府高度重视,不能仅以补偿协议已签订、房屋已经拆除作为征收补偿工作已经完成的标志,而应当按约定履行补偿协议和执行补偿决定,尽快交付安置房,打通房屋征收补偿工作的“最后一公里”。

(四)配合参与行政诉讼不够。有的行政机关没有树立与司法机关共同化解行政争议的意识,不够重视行政诉讼的实质参与。具体表现在:一是出庭应诉工作落实不到位。有的违反《行政诉讼法》规定,仅委托律师出庭应诉,行政机关负责人或工作人员无故不到庭参加诉讼。2018年全市行政机关负责人出庭应诉工作发展不平衡,我市行政机关负责人出庭应诉率为29.6%。出庭应诉率高的有唐河县、社旗县行政机关,达到60%以上;出庭应诉率低的有邓州市行政机关6.34%、南召县行政政机关为零。二是有的行政机关在诉讼中配合法院工作不够,不重视调解和解,致使纠纷升级,越来越难化解。如王某诉镇平县晁陂镇人民政府、镇平县人民政府行政不作为纠纷一案,历经15年19次诉讼,纠纷至今仍未妥善解决。三是有的行政机关在行政诉讼中消极答辩、举证,从而导致案件败诉。四是有的行政机关不及时落实、不回复法院的司法建议,没有从个案中举一反三,忽视矛盾预防和化解的长效机制。如在南阳市某公司诉原邓州市国土资源局行政征收一案中,针对该局作出征收决定所依据的主要证据存在矛盾这一问题,南阳中级法院依法向邓州市国土资源局发出司法建议,但该局在收到司法建议后,一直没有回复相关落实情况。

四、助推我市法治建设的意见建议

(一)严格落实行政机关负责人出庭应诉制度,提升出庭应诉能力。一是严格执行《中华人民共和国行政诉讼法》,认真落实《南阳市人民政府关于进一步加强和改进行政应诉工作的实施意见》,进一步完善行政机关负责人出庭应诉的配套机制建设,提高出庭应诉率,落实市委关于法治南阳建设工作提出的行政机关负责人出庭应诉率达到50%以上的目标。二是提升实质参与庭审的程度。庭审是诉讼的核心,是化解行政争议的关键环节,行政机关负责人及工作人员熟悉行政业务,如果能实质性参与庭审,充分表达对案件的处理意见,将更有助于行政争议的实质性化解。同时,建议全市行政机关借助此次机构改革,及时做好出庭应诉对接工作,明确部门职责,确保职能调整后出庭应诉工作顺畅,防止因机构改革导致行政争议的处理出现“空白地带”。

(二)提高行政执法人员的素质,配合法院做好行政纠纷的化解工作。高度重视行政涉诉案件,善于通过行政诉讼发现执法中存在的问题,做到举一反三、及时整改。在审判实践中出现一些行政机关与法院沟通不够,让律师“包办”、让律师“传话”、让律师“代言”,反映出这些单位执法能力、诉讼能力不足,错失了妥善化解纠纷的良好契机。行政机关负责人及相关工作人员除了应当熟练掌握本部门法治业务外,还应掌握行政诉讼知识,在诉讼中唱好主角、发挥好化解矛盾的重要作用,不断提高自身业务素质和依法行政水平。

(三)重视法律程序,慎重处理涉民生类管理事项。依法行政不仅要按照法定权限办事,还要按照法定程序办事。从审理的行政案件中反映出,有的市直行政机关及县级人民政府存在重结果、轻程序的问题。行政行为本质是由一系列程序构成,程序是行为的载体。如果程序缺失、程序不当、程序违法,无论实体结果多么正确,都将被评价为违法。违法行为造成行政相对人财产损失的,还应当承担赔偿责任。所以,要真正实现依法行政,必须做到依程序行政。近年来,涉民生的行政纠纷逐年增多,特别是与民生直接相关的涉及不动产的行政案件,以及与劳动者权益密切相关的工伤认定、养老待遇给付类案件增幅较大,上诉、申诉、信访案件也以涉民生类案件居多,这就需要我市行政机关高度重视涉民生类的给付行政,切实保障行政相对人的合法权益,做好法律和政策的释明解释工作,将纠纷化解在源头。

(四)加大产权保护力度,营造公平透明、可预期的法治化营商环境。全市行政机关要坚持各类市场主体法律地位平等、权利平等和发展机会平等,保护市场主体的合法产权和自主经营权,维护市场秩序。坚持信赖利益保护原则,规范地方政府的招商引资行为,对于不履行行政协议约定的义务、违法行使行政优益权、不兑现招商承诺等违法行为及时予以纠正,切实维护各类投资者的合法权益。

(五)及时落实司法建议,改进行政执法工作。司法建议是人民法院审判职能的延伸,在化解行政纠纷、推进依法行政、提高社会管理水平等方面有着十分重要的作用。建议行政机关建立对人民法院司法建议的落实反馈制度,将司法建议的落实情况及时函告人民法院,实现良性互动,共同持续推进行政审判与依法行政工作。


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